ΣΕΒΑΣΤΗ ΚΑΡΑΚΩΣΤΑ: Η έννοια του πειθαρχικού παραπτώματος στον δημοσιοϋπαλληλικό κώδικα

Από την έως τώρα ανάλυση καθίσταται σαφής η άμεση και άρρηκτη σχέση της πειθαρχικής ποινής με το πειθαρχικό παράπτωμα που την επισύρει. Ως εκ τούτου, σκόπιμη κρίνεται μια σύντομη αναφορά στην έννοια του πειθαρχικού παραπτώματος και στις περιπτώσεις αυτού. Ειδικότερα, στην έννοια του πειθαρχικού παραπτώματος αναφέρεται το αρ. 106 ΥΚ/2007. Στην αρχική του μορφή, πριν από την τροποποίησή του με τον Ν. 4057/2012, στην παρ. 1 του άρθρου αυτού οριζόταν ότι πειθαρχικό παράπτωμα αποτελεί κάθε παράβαση υπαλληλικού καθήκοντος που συντελείται με υπαίτια πράξη ή παράλειψη και μπορεί να καταλογισθεί στον υπάλληλο. Έτσι λοιπόν, σύμφωνα με την ανωτέρω διάταξη, το πειθαρχικό παράπτωμα είναι άμεσα συνυφασμένο με την έννοια του υπαλληλικού καθήκοντος. 

    Η διάταξη του αρ. 106, μετά την τροποποίησή της από τον Ν. 4057/2012, υιοθέτησε μια πιο ελλειπτική διατύπωση σχετικά με το τι αποτελεί πειθαρχικό παράπτωμα. Δεν δίνει τον ορισμό του αλλά ορίζει ρητά ποια είναι εκείνα τα στοιχεία που συνθέτουν την έννοιά του. Συνεπώς, κατά τη διάταξη αυτή, το πειθαρχικό παράπτωμα συντελείται με υπαίτια πράξη ή παράλειψη του υπαλλήλου, που μπορεί να του καταλογιστεί1. Όπως προκύπτει, τα επιμέρους στοιχεία που συνθέτουν την έννοια του πειθαρχικού παραπτώματος είναι τα ακόλουθα. α) Απαιτείται πράξη ή παράλειψη, δηλαδή πραγματική συμπεριφορά και δεν αρκεί το φρόνημα, η οποία να συνίσταται σε παράβαση των καθηκόντων του υπαλλήλου, όπως αυτά προσδιορίζονται από τον υπαλληλικό ή ποινικό κώδικα ή ειδικότερες διατάξεις, πρέπει δε να τελεστεί όσο ο υπάλληλος διατηρεί την δημοσιοϋπαλληλική του ιδιότητα2. Η συμπεριφορά αυτή του υπαλλήλου μπορεί να σχετίζεται με την εσωτερική λειτουργία της υπηρεσίας (πχ μη εκπλήρωση εντολής) ή με την εξωτερική λειτουργία αυτής (πχ μη εξυπηρέτηση πολίτη) ή με την τέλεση κάποιου ποινικού αδικήματος από τον υπάλληλο, το οποίο είτε σχετίζεται είτε όχι με την υπηρεσία3, β) ικανότητα καταλογισμού4  γ) υπαιτιότητα5.

    Στη συνέχεια, στο αρ. 107, απαριθμούνται, κατά τρόπο περιοριστικό και εξαντλητικό6, εκείνες οι παραβάσεις του υπαλλήλου, οι οποίες συνιστούν πειθαρχικό παράπτωμα και επισύρουν μια από τις προαναφερθείσες ποινές, ανάλογα με την βαρύτητά τους. Έτσι, το αρ. 107, όπως αυτό ισχύει σήμερα, μετά τις τροποποιήσεις του από τους Ν. 4057/2012 και 4325/2015, ως πειθαρχικά παραπτώματα προβλέπει τις εξής περιπτώσεις:

α) πράξεις με τις οποίες εκδηλώνεται άρνηση αναγνώρισης του Συντάγματος ή έλλειψη αφοσίωσης στην Πατρίδα και τη Δημοκρατία. Κι αυτό διότι η πίστη στο Σύνταγμα αποτελεί προϋπόθεση διορισμού και καθήκον του υπαλλήλου, συνεπώς θα ήταν αδύνατο η ανυπακοή στον θεμελιώδη νόμο του κράτους να μην αποτελέσει πειθαρχικό παράπτωμα. Η διάταξη αυτή, βρίσκεται σε πλήρη αντιστοιχία με τις διατάξεις των αρ. 103 παρ. 1 και 120 παρ. 2 Σ. Στην περίπτωση αυτή ο υπάλληλος υποπίπτει σε πειθαρχικό παράπτωμα όταν αρνείται την αναγνώριση του Συντάγματος, το Κράτος, την έννομη τάξη, το Πολίτευμα κ.α.

β) κάθε παράβαση υπαλληλικού καθήκοντος που προσδιορίζεται από τις υποχρεώσεις που επιβάλλουν στον υπάλληλο οι κείμενες διατάξεις, εντολές και οδηγίες. Επιπλέον σχετίζεται και με τη συμπεριφορά που πρέπει να τηρεί ο υπάλληλος και εκτός της υπηρεσίας, ώστε να μη θίγεται το κύρος αυτής. Συνάγεται, λοιπόν, σαφώς από τη διάταξη, ότι το πειθαρχικό παράπτωμα συνδέεται με τη διαγωγή του υπαλλήλου, κατά τη διάρκεια της υπηρεσίας, αλλά και με την εν γένει στάση που πρέπει να τηρεί ο υπάλληλος και εκτός αυτής, ώστε να μην αμαυρώνει το κύρος της7. Το υπαλληλικό καθήκον σε καμία περίπτωση δεν επιβάλλει στον υπάλληλο πράξη ή παράλειψη που να αντίκειται προς τις διατάξεις του Συντάγματος και των νόμων, υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 25 του παρόντος8. Η διατύπωση της διάταξης αυτής αποτελεί την προϊσχύουσα μορφή του αρ. 106 Ν. 3528/2007, πριν την τροποποίησή του από τον Ν. 4057/2012 και 4325/22015. Αποτελεί μια από τις πιο γενικές περιπτώσεις πειθαρχικού παραπτώματος, καθώς εδώ μπορούν να ενταχθούν εκείνες οι πειθαρχικές παραβάσεις, οι οποίες δεν μπορούν να ενταχθούν σε κάποια από τις υπόλοιπες περιπτώσεις της διάταξης αυτής, καθώς κάθε πειθαρχικό παράπτωμα, εφόσον δεν είναι ποινικό αδίκημα, αποτελεί παράβαση υπαλληλικού καθήκοντος. Να σημειωθεί το γεγονός ότι η παράβαση καθήκοντος σε αυτήν την περίπτωση αποτελεί μόνο πειθαρχικό παράπτωμα, σε αντίθεση με την περ γ, όπου συνιστά ταυτόχρονα και πειθαρχικό και ποινικό αδίκημα.

γ) η παράβαση καθήκοντος κατά τον Ποινικό Κώδικα ή άλλους ειδικούς ποινικούς νόμους9. Η περίπτωση αυτή συνιστά ποινικό αδίκημα που τελεί ο υπάλληλος, κατά την ενάσκηση των καθηκόντων του, συνδέεται με την ποινική του ευθύνη και αναφέρεται στα ποινικά αδικήματα που σχετίζονται με την Υπηρεσία (αρ. 235-263Α ΠΚ). Παράλληλα, εκτός από την ποινική δίωξη, ο υπάλληλος διώκεται και πειθαρχικά, σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που θέτει το αρ. 259 ΠΚ και όχι το αρ. 106 ΥΚ/2007. Ωστόσο, ενόψει της αυτοτέλειας της πειθαρχικής διαδικασίας, αυτή μπορεί να προχωρήσει ανεξάρτητα από την άσκηση και την πρόοδο της ποινικής δίωξης.

δ) η απόκτηση οικονομικού οφέλους ή ανταλλάγματος προς όφελος του ιδίου του υπαλλήλου ή τρίτου προσώπου, κατά την άσκηση των καθηκόντων του ή εξ αφορμής αυτών. Η περίπτωση αυτή εισήχθη με τον Ν. 4057/2012, με σκοπό την αντιμετώπιση της διαφθορά και επιδιώκεται η αποδοκιμασία και τιμωρία πράξεων ή παραλείψεων του υπαλλήλου, που συνδέονται με φαινόμενα διαφθοράς10. Το όφελος πρέπει να είναι οικονομικό, κάτι που δεν απαιτείται για το αντάλλαγμα, το οποίο μπορεί να μην είναι υλικό. Η βαρύτητα δε του παραπτώματος αυτού εκτιμάται κατά τη διακριτική ευχέρεια του πειθαρχικού οργάνου που είναι αρμόδιο να επιβάλει την πειθαρχική ποινή11.

ε) η αναξιοπρεπής ή ανάρμοστη ή ανάξια για υπάλληλο συμπεριφορά εντός ή εκτός υπηρεσίας12. Ειδική περίπτωση παρόμοιας συμπεριφοράς αποτελεί οποιαδήποτε πράξη κατά της γενετήσιας ελευθερίας ή οποιαδήποτε πράξη οικονομικής εκμετάλλευσης της γενετήσιας ζωής, στην οποία ενέχεται εκπαιδευτικός ή υπάλληλος που υπηρετεί σε σχολείο. Η περίπτωση αυτή συμπληρώθηκε με το αρ. 69 παρ.3 Ν.4310/2014. Επίσης, περίπτωση χαρακτηριστικώς αναξιοπρεπούς συμπεριφοράς αποτελεί και η μη υποβολή ή υποβολή ανακριβούς δήλωσης περιουσιακής κατάστασης, κατά το αρ. 28 ΥΚ13

στ) η παραβίαση της αρχής της αμεροληψίας. Η περίπτωση αυτή συνδέεται με το αρ. 36 παρ.1 ΥΚ/2007, περί “κωλύματος συμφέροντος”, κατά την οποία ο υπάλληλος δεν επιτρέπεται να αναλαμβάνει τη διευθέτηση υπόθεσης, είτε ατομικά είτε ως μέλος συλλογικού οργάνου, από την οποία ο ίδιος ή συγγενής του ή πρόσωπο με το οποίο διατηρεί σχέση φιλίας ή έχθρας αποκομίζουν πρόδηλο όφελος14. Παράλληλα, η περίπτωση αυτή βρίσκεται σε συμφωνία με τη γενική αρχή του διοικητικού δικαίου περί αμερόληπτης κρίσης των οργάνων του κράτους, όπως αυτή αποτυπώνεται και στο αρ. 7 Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας. Η παράβαση της αρχής της αμεροληψίας αποτελεί λόγο ακυρότητας της εκδοθείσας απόφασης, χωρίς αναγκαία να ασκείται επίδραση και στο περιεχόμενό της. Κι αυτό διότι δημιουργείται τεκμήριο επηρεασμού του οργάνου15. Αν δεν υπήρχε η περίπτωση στ, το πειθαρχικό αυτό παράπτωμα θα ενέπιπτε στην περ γ, καθώς θα αποτελούσε ποινικό αδίκημα, κατ' αρ. 254 και 255 ΠΚ.

ζ) η παραβίαση της αρχής της ισότητας, των ίσων ευκαιριών και της ίσης μεταχείρισης ανδρών και γυναικών σε θέματα εργασίας και απασχόλησης,  σύμφωνα με τον ν. 3896/2010, και η χρήση γλώσσας έμφυλης διάκρισης, κατά την άσκηση των καθηκόντων. Η περίπτωση αυτή συνιστά νομοθετική πρόβλεψη, που προστέθηκε με το άρθρο 23 παρ.3 Ν. 3896/2010 και εναρμονίζεται με τις διατάξεις του αρ. 4 παρ. 2 Σ, αρ. 2 και 3 παρ.2 της Συνθήκης για την ΕΕ και τη νομολογία του ΔΕΚ, σύμφωνα με την οποία η ισότητα ανδρών και γυναικών αποτελεί θεμελιώδη αρχή του δικαίου της ΕΕ.

η) η παραβίαση της υποχρέωσης εχεμύθειας, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 26 του παρόντος16. Καθήκον του δημοσίου υπαλλήλου αποτελεί η τήρηση εχεμύθειας, ως προς ζητήματα που χαρακτηρίζονται ως απόρρητα από σχετικές νομοθετικές διατάξεις. Εδικότερα, έχει την υποχρέωση να μην ανακοινώνει στοιχεία των οποίων έλαβε γνώση κατά την ενάσκηση των καθηκόντων του ή κατά τη συμμετοχή του σε συλλογικά όργανα, οπότε και πρέπει να σιωπά.

θ) η σοβαρή απείθεια17. Πρόκειται για απόλυτη και ηθελημένη ανυπακοή του υπαλλήλου και μη αποδοχή εκτέλεσης νόμιμης εντολής. Με τον όρο “σοβαρή” ο νομοθέτης τονίζει ότι η άρνηση αυτή του υπαλλήλου πρέπει να αφορά σπουδαίο υπηρεσιακό καθήκον ή ο ίδιος να εμμένει έντονα σε αυτή την άρνηση.

ι) η αδικαιολόγητη αποχή από την εκτέλεση των καθηκόντων. Πρόκειται για αποχή του υπαλλήλου χωρίς νόμιμο λόγο. Το αδικαιολόγητο αίρεται στην περίπτωση που ο υπάλληλος αποδείξει ότι συνέτρεχαν σοβαροί λόγοι, ιδίως υγείας, που δεν του επέτρεψαν να προσέλθει στα καθήκοντά του18. Σύμφωνα με την παρ. 4α τυ αρ. 109, για το παράπτωμα της περίπτωσης ι` της παραγράφου 1 του άρθρου 107 δεν μπορεί να επιβληθεί ποινή κατώτερη του υποβιβασμού εφόσον η αδικαιολόγητη αποχή από την εκτέλεση των υπηρεσιακών καθηκόντων υπερβαίνει τις είκοσι δύο (22) εργάσιμες ημέρες συνεχώς ή τις τριάντα (30) εργάσιμες ημέρες σε διάστημα ενός (1) έτους.

ια) η παραβίαση των υποχρεώσεων του άρθρου 27 του παρόντος, καθώς και η αδικαιολόγητη προτίμηση νεότερων υποθέσεων με παραμέληση παλαιότερων, καθώς με τον τρόπο αυτό γίνεται διάκριση σε βάρος συγκεκριμένου πολίτη, προς όφελος άλλου, και μάλιστα αδικαιολόγητα. Ωστόσο, όταν συντρέχει αποδεδειγμένος λόγος, πχ νόμιμη εντολή προϊσταμένου, πειθαρχικό παράπτωμα δεν υφίσταται.

ιβ) η άρνηση παροχής πληροφόρησης στους πολίτες και τις αρχές, ωστόσο η διοίκηση μπορεί να αρνηθεί την ικανοποίηση του δικαιώματος πληροφόρησης των πολιτών, όταν αυτό θα εμποδίσει ουσιωδώς την έρευνα δικαστικών, διοικητικών, αστυνομικών αρχών, σχετικά με ορισμένη υπόθεση.

ιγ) η προδήλως αδικαιολόγητη μη εξυπηρέτηση των πολιτών19 και η υπαίτια μη έγκαιρη διεκπεραίωση των υποθέσεών τους, σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις. Πρόδηλη είναι η μη εξυπηρέτηση, όταν ο υπάλληλος αγνοεί τον πολίτη ή ρητώς αρνείται να τον εξυπηρετήσει, ενώ αδικαιολόγητη μη εξυπηρέτηση υφίσταται, όταν δεν συντρέχει ουσιώδης λόγος. Εδώ εντάσσεται και η καθυστέρηση, όταν υπερβαίνει τον εύλογο χρόνο.

ιδ) η χρησιμοποίηση της δημοσιοϋπαλληλικής ιδιότητας ή πληροφοριών που κατέχει ο υπάλληλος λόγω της υπηρεσίας ή της θέσης του, για εξυπηρέτηση ιδιωτικών συμφερόντων του ίδιου ή τρίτων προσώπων20.

ιε) η αδικαιολόγητη άρνηση προσέλευσης για ιατρική εξέταση. Για τη στοιχειοθέτηση του παραπτώματος απαιτείται ο υπάλληλος να έχει κληθεί επανειλημμένως να προσέλθει και να αρνείται. Δεν στοιχειοθετείται το παράπτωμα, αν η μη προσέλευση οφείλεται σε αντικειμενική αδυναμία του υπαλλήλου21.

ιστ) η άμεση ή μέσω τρίτου προσώπου συμμετοχή σε δημοπρασία την οποία διενεργεί επιτροπή, μέλος της οποίας είναι ο υπάλληλος ή όταν η επιτροπή αυτή υπάγεται στην αρχή στην οποία ο υπάλληλος υπηρετεί.

ιζ) η κακόβουλη άσκηση κριτικής των πράξεων της προϊσταμένης αρχής που γίνεται δημοσίως, γραπτώς ή προφορικώς, με σκόπιμη χρήση εν γνώσει εκδήλως ανακριβών στοιχείων ή με χαρακτηριστικά απρεπείς εκφράσεις. Δεν απαγορεύεται εν γένει η άσκηση κριτικής, καθώς αποτελεί ελευθερία έκφρασης του υπαλλήλου, που κατοχυρώνεται συνταγματικά. Απλώς η κριτική δεν πρέπει να είναι κακόβουλη, δηλαδή με πρόθεση να θιγεί το κύρος της υπηρεσίας και να εκτεθούν οι προϊστάμενοι αυτής. Παράλληλα, απαιτείται και η χρήση ανακριβών στοιχείων, ανακρίβεια την οποία ο υπάλληλος γνωρίζει22.

ιη) η άρνηση σύμπραξης, συνεργασίας, χορήγησης στοιχείων ή εγγράφων κατά τη διεξαγωγή έρευνας, επιθεώρησης ή ελέγχου από Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές, τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης και τα ιδιαίτερα Σώματα και Υπηρεσίες Επιθεώρησης και Ελέγχου.

ιθ) η αδικαιολόγητα μη έγκαιρη σύνταξη ή η σύνταξη μεροληπτικής έκθεσης αξιολόγησης ή η σύνταξη έκθεσης με κρίσεις ή χαρακτηρισμούς που δεν εξειδικεύονται με αναφορά συγκεκριμένων στοιχείων23.

κ) η άρνηση ή παρέλκυση εκτέλεσης υπηρεσίας24. Η άρνηση εκδηλώνεται ρητά στον προϊστάμενο, ενώ η παρέλκυση αφορά την περίπτωση, όπου ο υπάλληλος χρησιμοποιεί μη υπαρκτές αιτίες, για να αποφύγει ή να καθυστερήσει την εκτέλεση του υπηρεσιακού καθήκοντος.

κα) η χρησιμοποίηση τρίτων προσώπων για την απόκτηση υπηρεσιακής εύνοιας ή την πρόκληση ή ματαίωση εντολής της υπηρεσίας25. Με τον τρόπο αυτό διαφυλάσσεται η αρχή της αξιοκρατίας και το σύστημα προαγωγών των υπαλλήλων. Στην έννοια των τρίτων εμπίπτουν τόσο πρόσωπα εντός όσο και εκτός της υπηρεσίας.

κβ) η σύναψη στενών κοινωνικών σχέσεων με πρόσωπα, με αφορμή το χειρισμό θεμάτων αρμοδιότητας του υπαλλήλου, από την αντιμετώπιση των οποίων εξαρτώνται ουσιώδη συμφέροντα των προσώπων αυτών26.

κγ) η φθορά λόγω ασυνήθιστης χρήσης, η εγκατάλειψη ή η παράνομη χρήση πράγματος το οποίο ανήκει στην υπηρεσία27.

κδ) η παράλειψη από τα πειθαρχικά όργανα δίωξης και τιμωρίας πειθαρχικού παραπτώματος, με την επιφύλαξη των διατάξεων της παραγράφου 2 του άρθρου 110 του παρόντος.

κε) η άσκηση εργασίας ή έργου με αμοιβή χωρίς προηγούμενη άδεια της υπηρεσίας28. Δεν απαγορεύεται γενικά η άσκηση οποιουδήποτε έργου, αλλά μόνο αυτού για την εκτέλεση του οποίου δεν προηγήθηκε άδεια της αρχής, η χορήγηση της οποίας ανήκει στη διακριτική του υπηρεσιακού συμβουλίου29.

κστ) η απλή απείθεια. Πρόκειται για περίπτωση άρνησης του υπαλλήλου να τελέσει υπηρεσιακό καθήκον, η οποία άρνηση δεν επέφερε ουσιώδεις δυσλειτουργίες στην υπηρεσία, συνήθως επειδή το καθήκον ανατίθεται σε άλλον υπάλληλο. Αν αυτή η αρχική άρνηση, στην πορεία εγκαταλειφθεί από τον υπάλληλο, τότε δεν υφίσταται πειθαρχικό παράπτωμα.

κζ) η μη τήρηση του ωραρίου από τον υπάλληλο και η παράλειψη του προϊσταμένου να ελέγχει την τήρησή του.

κη) η αμέλεια30 ή ατελής εκπλήρωση του υπηρεσιακού καθήκοντος31

κθ) η άρνηση συνεργασίας με τα Κέντρα Εξυπηρέτησης Πολιτών (Κ.Ε.Π.) και η μη εφαρμογή των διατάξεων περί απλούστευσης των διαδικασιών και καταπολέμησης της γραφειοκρατίας.

λ) το ειδικό πειθαρχικό παράπτωμα που προβλέπεται στην παράγραφο 2 του άρθρου 130 του παρόντος νόμου. Το πειθαρχικό αυτό παράπτωμα συνδέεται με το καθήκον αληθείας και το σκοπό της πειθαρχικής δίκης προς αποκάλυψη της αλήθειας, στην υπό κρίση υπόθεση.

λα) το ειδικό πειθαρχικό παράπτωμα που προβλέπεται στο τρίτο εδάφιο της παραγράφου 1 του άρθρου 144 του παρόντος νόμου.

λβ) το ειδικό πειθαρχικό παράπτωμα που προβλέπεται στην παράγραφο 4 του άρθρου τρίτου του παρόντος νόμου.

λγ) η κατάθεση, η χρήση, η συμπερίληψη και η διατήρηση στον ατομικό υπηρεσιακό φάκελο υπαλλήλου, πλαστού, νοθευμένου ή παραποιημένου πιστοποιητικού ή τίτλου ή βεβαιώσεως32. Η περίπτωση αυτή προστέθηκε με την παρ.1 άρθρου 29 Ν.4305/2014. Το πειθαρχικό αυτό παράπτωμα σχετίζεται με το ζήτημα της κατάθεσης πλαστών πτυχίων, για την κατάληψη θέσεων, την επίτευξη μετατάξεων ή τη βαθμολογική εξέλιξη. Αρκεί μόνη η κατάθεση του πλαστού στοιχείου, ακόμη κι αν δεν γίνει χρήση αυτού. Στην περίπτωση αυτή, το παράπτωμα τρέπεται σε διαρκές.